행정학과, 공무원, 회계 등 재무행정론 요점 요약 정리 9. 예산의 편성(Ⅰ)

제 9 장 예산의 편성(Ⅰ)

Ⅰ. 예산편성의 의의와 과정

1. 예산편성의 의의

1) 예산편성의 개념

 행정부제출예산제도(executive budget system)에 있어서 예산안의 편성과정을 행정부가 국회에 제 출할 예산안을 준비하는 과정

 실제로 사업을 맡고 있는 각 부처의 국․과와 예산담당자, 중앙예산기관 및 내각과 행정수반 등이 참 여 하는 방대한 작업.

 예산편성과정에 있어서 중요한 역할을 수행하는 것이 요구(claiming)기능과 배급(rationing)기능 - 알 렌 쉬크(Allem Schick)의 주장.

- 예산편성에 있어서 요구기능은 각 부처가 수행 : 사업수행을 위하여 필요한 재원을 요구하는 기능.

- 일반적으로 요구는 가용재원보다 많으므로 어떤 요구는 용인하고 어떤 요구는 거부하는자원배분이 필요

- 요구와 자원배분사이에 개입하는 기능을 배급기능.

 시장과 예산편성은 부족한 자원의 배분을 담당한다는 점에서 유사.

- 시장은 가격기구에 의하여 이를 수행 : 시장은 공급과 수요

- 예산편성은 권위있는 결정에 의하여 이를 수행 : 요구와 배급에 의하여 수행.

 

2) 예산편성의 중요성

 행정부가 편성하여 입법부에 제출하는 예산안이 입법부에 의하여 크게 수정되지 않는 것 이 각 국의 실정.

 행정부에 의한 예산안의 편성이 끝나면 예산의 큰 줄거리는 결정된 것.

 

Ⅱ. 예산편성의 과정

 

1. 각 부처의 예산담당과(관)

 예산편성작업은 각 기관의 사업을 맡은 국, 과 등에서 시작되는데, 여기에서 예산담당과나 담당관은 몇 가지 중요한 역할을 수행.

(1) 의사전달의 통로(channel of communication)

 예산편성을 위한 분업과 통합에 관련되는 것.

 조직이 클수록 사업의 종류와 양이 많아지므로 예산기능도 발달되고 예산담당과도 조직책임자의 측 근에서 보좌하는 참여조직으로 발전하기 때문에 기능수행상 의사전달의 통로 개발 필요.

 조직책임자와 실제의 사업을 담당하는 계선조직(각 국, 과)과의 의사전달.

- 다른 참여조직(기획, 인사 등)과의 연락을 통한 자료의 교환과 기관운영의 방향에 관한의견교환.

- 중앙예산기관과 입법부에 대해서도 자기부처의 사업이 올바로 제시될 수 있도록 노력.

(2) 대안의 검토(examination of alternatives)

 사업의욕에 비해 가용재원이 항상 부족 : 일반적으로 예산경비가 과다하게 요구되는 경향이 있어 예 산담당과는 억제.

 과다한 요구를 억제하고 우선순위가 높은 사업에, 한정된 재원이 배분하려면 사업의 목적과 사업수행 의 방법 검토 - 비용편익분석(cost-benefit analysis) 등.

(3) 예산자료(budgetary information)의 개발

 예산편성에 필요한 정보자료를 개발하고 활용하느냐 하는 것

 자료 활용

① 실제의 예산요구서의 핵심이 되는 경비의 지출.

② 예산요구내용의 타당성을 뒷받침해주는 근거.

③ 참고자료로 활용.

 

2) 중앙예산기관(central budget office)

 각국의 중앙예산기관 행정수반이 각 기관의 사업계획, 행정절차 및 권리방법 등을 매년 사정함 에 있어서 중앙예산기관 조력.

 중앙예산기관의 예산편성에 있어서의 역할.

(1) 사업계획의 검토(program review)

 각 부처에서 올라온 예산요구서를 분석하고 검토하는 작업

- 여러 가지 사업계획들을 놓고서 그들 상호간의 상대적인 중요성을 비교

- 상대적 중요성의 비교는 국가시책 또는 고위정책결정자나 의회의 정책방향 등에 비추 어 이 루어짐

- 사업의 상대적 중요성이 인정된 다음, 사업수준이나 규모 결정

- 사업의 중요성과 규모나 수준을 결정하기 위해서는 여러 가지 대안들을 비교․분석

 사업 추진에 필요한 재원 중요 - 세입추계는 사업계획검토에 있어서 중요한 결정요인

(2) 관리방법의 개선(management improvement)

 사업 분석함에 있어서 가장 능률적으로 수행하는 방법 고려.

 여러 가지 관리개선을 행하도록 스스로 연구할 수도 있고 각 부처에 압력을 가함으로써 좋은 방법을 찾도록 장려.

 

3) 예산사정의 제방법

 방법들은 언제나 상호배타적인 것은 아니며 겸해서 쓸 수도 있다.

(1) 무제한 예산법(open-end budgeting)

- 하급기관에서 요청하는 예산액에 제한을 가하지 않는 방법.

- 하급기관에서 원하는 사업의 종류나 규모를 파악하는 데는 도움

- 정책결정자나 상급자가 예산을 삭감하여야 된다는 입장에서 보면 단점.

(2) 제한액설정 예산법(fixed-ceiling budgeting)

- 한도액을 사전에 설정, 하급기관의 예산요구는 한도액을 초과할 수 없게 하는 것.

- 장점 : 하급기관이 정해진 한도액의 범위 내에서 심사숙고하여 꼭 필요한 사업만을 하게 만들 수 있다는 것.

- 단점 : 상급자가 사업내용을 잘 알지도 못하고 사전에 사업규모를 정해 버리는 결과.

- 하급자의 의견이 사정과정에서 참작될 수 있는 기회를 주는 것이 필요.

(3) 증감 분석(increase-decrease analysis)

- 전년도예산에 비하여 증가 또는 감소된 항목과 금액을 예산안에 밝히고 비교하는 것

- 사업간의 역점이나 비중의 변화 등을 파악하기 편리

- 신․구 항목간의 상대적 중요성을 비교하기에는 어려움.

(4) 우선순위 표시법(priority listing)

- 예산요구서에 포함된 각 항목간의 우선순위를 표시하게 하는 방법이다.

- 장점 : 한정된 재원을 더 긴급한 사업에 돌릴 수 있는 것

- 단점 : 예산삭감을 위한 편리한 방법으로만 쓰일 수도 있음.

(5) 항목별 통제(item-by-item control)

- 경비의 개별 항목별로 상급자가 승인.

- 항목별로 하나하나 따져서 승인하기 때문에 사정자의 의사를 직접적으로 반영

- 항목간의 상대적 중요성이나 가치를 체계적으로 고찰할 수 없음.

Ⅲ. 경직성경비와 일몰법

 합리적 예산편성을 저해하고 중앙예산기관의 재량을 제한하는 요인으로서 경직성경비

 경직성경비 : 법률상 또는 정책상의 지출도 결정되어 있는 까닭에 법률의 개정이나 기본정책의 수 정 없이는 삭감할 수 없는 경비.

 경직성경비는 각국에서 꾸준히 증가.

 경직성경비에 대한 관심이 높아지고 있으며, 또한 경직성경비를 억제하여 예산의 신축성을 높이려는 노력.

 일몰법(sunset law) : 특정한 사업이나 기관이 일정기간이 지나면 자동적으로 폐지되도록 하는 법률. 행정기관의 사업과 조직에 관한 법령상의 권한부여기간을 처음부터 한정, 계속할 필요가 있는 것은 새로운 법률을 제정하여 계속하도록 하는 제도적 장치.

 

2. 한국의 예산편성

1. 예산편성과정

1) 예산편성지침

 예산안을 편성함에 있어서 각 부처의 예산요구가 일정한 기준에 따라 작성되게 하여 전 체적으로 어떤 체계를 이루게 할 필요.

 각 중앙관서의 장은 매년 2월 말일까지 다음 연도의 신규사업 및 경제기획처장관이 정하는 주요계속 사업에 대한 사업계획서를 기획예산처장관에게 제출.

- 주요사업을 중앙예산기관이 미리 파악해야 재정운영의 방향을 설정하고 다음 연도의 예산편 성지침에 반영.

 기획예산처장관은 매년 3월 31일까지 국무회의 심의, 대통령 승인, 예산편성지침을 각 중 앙관 서 장에게 시달.

 예산편성지침은 비교적 짧고 간단한 문서.

 예산편성기준 : 예산편성지침과 함께 기획예산처가 중앙관서의 장에게 시달하며 예산단 가․예 산과목해소 등을 포함하는 문서.

 

2005년도 예산편성 일정표

일 자	주 요 사 항
2004년 2월 5일 2월 23일～ 3월 19일 2월 29일～ 3월 1일 3월 30일 4월 21일 4월 30일 5월 31일 9월 7일 ～ 10일 9월 17일 9월 20일 9월 24일 10월 2일	주요계속사업 선정통보 신규 및 주요 계속사업 심의 사업유형별․비목별 편성지침 심의 예산편성지침시달 국가재정운용방향 대통령보고 부처별 잠정지출한도(안) 통보 예산안요구서 접수 예산안 정당설명회 개최 예산안 대통령보고(최종) 예산자문회의 국무회의 의결 국회제출

자료: 2005년도 예산개요 참고자료.

2) 각 부처의 예산요구서작성제출

 예산편성지침과 예산편성기준 등이 각 중앙관서의 장에게 시달되면 각 부처에 있어서의 예산요구서 의 작성은 본격적으로 시작

 예산담당관은 장관 명의로 부처내 각 국장과 관서장에게 예산요구서 작성자료의 제출을 의뢰, 예산 편성 의 대체적인 지시 전달.

 각 국 및 관서에서는 예산편성지침과 장관의 지시사항에 따라 세입․세출예산요구서를 작성, 부처의 예산담당관은 각 국․관서의 요구액을 총괄하여 세입․세출예산요구서안 작성.  예산요구서의 체제는 후술하는 예산서의 형식과 동일. 예산요구서에는 각종 서류 첨부..

 예산요구서는 5월 31일까지 기획예산처 장관에게 제출.

 6월초까지는 예산요구서의 제출이 완료.

 

3) 예산의 사정

 

 기획예산처는 각부처에서 제출된 예산요구서를 검토, 조정 - 예산의 사정(査定).

 과거에는 예산의 사정을 기획예산처의 예산실이 담당,

- 2005년 5월의 기구 개편에 의하여 예산실이 해체되고 기획예산처내의 재정운용실과 사회재정기획 단․산업재정기획단․행정재정기획단으로 기능 분산.

 첫 단계 작업은 각 부처별 요구서 분석

- 초점은 요구서가 정해준 기준이나 표준 준수 또는 각 경비의 산출은 정확성 검토.

- 2005년도 예산요구서부터는 「부처별 잠정지출한도(안)」이 각 부처에 통보되었으므로 사정과 정에 있어서 각 부처의 요구액이 “한도액”의 범위를 초과하지 않았는지도 검토.

 

4) 예산서의 결정과 제출

 기획예산처 장관은 정부예산 최종안을 국무회의 심의, 대통령 승인으로 예산의 편성과정 종료.

 정기국회 초에 국회에 제출 : 과거에는 회계연도개시 120일 전까지, 현행헌법 제 54조 제 2항은 회계연도개시 90일 전까지 예산안을 국회에 제출토록 함.

 

5) 경직성경비

 경직성경비는 기획예산처의 재량을 제한하는 요인으로서 사정과정에서 삭감하기가 지극히 어려운 경비들.

 경직성경비를 법률상 또는 정책상 지출이 결정되어 있는 까닭에 법률의 개정이나 기본정책의 수정 없이는 삭감할 수 없는 경비.

 한국의 경직성경비 : 방위비, 교부금(지방재정교부금과 교육재정교부금), 인건비

- 지방재정교부금은 지방교부세법에 그 교부율이 명시되어 있어 법률의 개정 없이는 삭감할 수 없으 며 교육재정교부금에 관해서도 같음. 방위비는 최근 그 비중이 많이 낮아졌으나 현재의 남북한관계 에 비추어 보아 대폭적인 삭감이 어려운 항목.

- 인건비도 교육공무원, 군인, 경찰관, 소방관, 교도관, 세무공무원, 법관, 검사 등 그야말로 감원이 불가능한 공무원들을 제외한다면 조정이 가능한 공무원의 수는 얼마 안됨.

 경직성경비가 법률의 개정이나 기본정책의 수정없이는 삭감할 수 없는 경비라고 한다면 국채이자는 물론 「국민기초생활보장법」에 따라 지출되는 기초생활보장을 위한 경비, 의료보험․국민연금지원, 국가유공자지원 등도 경직성경비.

2. 예산의 편성

 예산은 국회의 의결이 성립요건

 의결은 반드시 예산의 형식

 예산의 형식 : 예산회계법 제19조는 「예산은 예산총칙․세입세출예산․계속비․명시이월비와 국고채무 부담행위를 총칭한다」고 규정함으로써 예산의 형식적 내용을 규정.

 

1) 예산총칙

 예산총칙에는 세입세출예산․계속비․명시이월비와 국고채무부담행위에 관한 총괄적 규정

- 국제 또는 차입금의 한도액, 재정증권의 발행과 일시차입금의 최고액, 기타 예산집행에 관하여 필요 한 사항을 규정.

 

2) 세입세출예산

 세입세출예산이 예산의 실체.

 예산이 일(一)회계연도 내에 있어서의 수입지출의 추계라고 하는 것은 이 세입세출

 세입세출예산은 형식적으로도 예산의 대부분을 차지.

 

3) 계속비

 공사나 제조 및 연구개발사업 등에서 완성에 수년도를 요하는 경우 미리 국회의 의결을 얻어 수년 도에 걸쳐서 지출하는 것.

- 예 : 교량 등의 구축에 있어서 수년을 요하는 경우에 완성까지의 경비총액을 총괄하여 미리 국회 의 의결을 얻음.

 

4) 명시이월비

 예산회계법 제23조는 「세출예산 중 경비의 성질상 연도 내에 그 지출을 끝내지 못할 것이 예측될 때에는 그 취지를 세입세출예산에 명시하여 미리 국회의 승인을 얻어 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있다.」고 규정

 이 규정에 의거하여 다음 연도에 이월하여 사용할 수 있는 경비를 명시이월비.

 

5) 국고채무 부담행위

 헌법 제68조의 규정에 의거하여 예산회계법 제24조는 「법률에 의한 것과 세출예산금액 또는 계속비 의 총액의 범위 내의 것 이외에 국가가 채무를 부담하는 행위를 할 때에는 미리 예산으로서 국회의 의결을 얻어야 한다.」고 규정

 이것이 국고채무부담행위

- 예 : 2년 이상의 기간으로 건물의 임차계약을 할 때, 또는 외국인과 고용계약을 할 경우에는 국고채 무부담행위로써 미리 국회의 의결 얻음.

 이러한 의결은 차년도 이후의 지출의 기능까지를 부여받는 것은 아님, 채무부담의 기능만 받는 것 으로 지출에 관하여는 다시 국회의 의결을 얻어야 함.