행정학과, 공무원, 회계 등 재무행정론 요점 요약 정리 11. 예산의 심의

제 11 장 예산의 심의

 

Ⅰ. 예산심의의 의의

 정부의 정책과 사업계획을 검토하고 재정의 규모를 결정하는 과정.

 입법부의 예산심의가 수행하는 역할 : 정책의 형성과 행정의 감독

- 정책의 형성 : 구체적으로 개별적인 사업계획의 수준을 승인해 주는 것과 정부예산규모의 총액을 결정해 주는 것.

 

1) 사업별 계획수준의 승인

 대부분의 예산요구의 내용은 이미 법적 절차에 의하여 입법부에서 승인한 사업을 추진하기에 필요한 재정적 뒷받침을 요구

 입법부가 정부의 사업을 승인함에 있어서 어느 정도 그 범위와 수준을 명확하게 정해 주었느냐 하는 것에는 차이 존재.

- 매우 분명하고 상세하게 그 내용이 이미 결정된 사업에 대한 입법부의 예산심의는 극히 형식적인 것

- 내용이 포괄적으로 결정된 사업은 예산심의를 통하여 매년 사업 수준 검토 승인

- 어느 경우에나 예산심의의 결과 개별적인 각 사업수준이 재확인되거나 승인되는 것.

 예산심의가 적절히 이루어지려면

 예산서의 내용이 의원들이 알아볼 수 있고

 사업간의 중요성 비교가 쉽도록 체계적으로 분류

 입법부도 전문가의 도움을 받아서 복잡한 정부의 업무를 분석할 능력 구비.

- 미국에서는 1974년에 의회에 의회예산처 설치 -중앙예산기관인 대통령직속하의 관리 예 산처에 비해 손색이 없는 기능 수행.

- 우리 나라에서도 국회사무처에 예산정책국을 설치, 2003년 예산정책처 신설 - 국회의 예 산심의 보좌.

2) 총액의 결정

 입법부가 개별적인 사업계획에 대하여 자금을 마련해 주고, 또 세입에 대한 결정을 내리면 이 모든 것이 합해서 하나의 예산이 되는 것

 구체적인 정부의 사업계획을 하나하나 검토하는 행동과 총액을 결정하는 행동 사이에는 중요한 차이.

 개별적인 사업계획의 검토 : 사업 자체의 타당성과 다른 사업과의 비교 - 정책결정은 개별적인 사업 의 수준과 그 재원에 관한 것.

 총액을 검토함에 있어서 행하게 되는 정책결정은 재정정책(fiscal policy)의 결정 , 정부활동의 수준을 전반적으로 결정하는 것, 세입세출간의 상호관계를 결정하는 것. 예산상 흑자 또는 적자를 결정.

 

3) 행정의 감독

 행정부의 활동의 질과 성격을 검토하는 주요 계기.

 행정부의 사업계획을 검토하는 계기를 통해 행정부를 감독하는 역할 수행.

 입법부가 행정을 감독하기 위하여 사용해 온 전통적인 방법이 예산분류에서도 본 바와 같이 예산 내용을 구체적인 지출대상의 항목별로 분류한 것.

 

Ⅱ. 각국 예산심의의 특징

1) 대통령중심제와 내각책임제

 미국과 같이 대통령중심제를 택하고 있는 경우에는 예산심의가 비교적 엄격.

- 미국 : 정부의 예산안이 의회에서 총액으로 볼 때 5%이상 수정을 입은 일은 예외

- 우리 나라 : 정부의 예산안이 국회의 심의과정에서 3% 이상 수정된 일은 거의 없음.

 영국이나 일본과 같이 내각책임제를 채택하고 내각이 의회 다수당의 위원회와 같은 존재로 간주되 는 경우 : 의회의 심의과정에서 정부의 예산안에 큰 수정이 가해지는 일은 거의 없음

- 영국 : 1921년 이래 오늘날까지 정부의 예산안이 의회에서 수정된 일이 없으며,

- 일본 : 1956년 이래 오늘날까지 정부의 예산안이 의회에서 수정된 일이 없음.

2) 예산과 법률

영국과 미국 : 예산을 법률의 형식으로 성립, 의회는 세출예산법안(Appropriation Bill)을 의결. 대통령 의 서명이나 국왕의 재가를 얻어서 공포가 되면 세출예산법(Aprropriation Act).

우리 나라나 일본 : 예산은 예산의 형식으로 의결, 예산은 법률보다 하위의 효력, 예산에 의하여 법 률을 개정할 수 없음.

3) 증액의 제한

 영국 : 예산안에 대해서 폐제삭감권(廢除削減權)만을 지님, 정부의 동의 없이는 증액, 새 비목 설치할 수 없음. 국고금의 지출을 수반하는 어떠한 법안이나 의결안도 행정부의 동의 없이는 의회의 심의의 대상이 되지 않음

 우리 나라 : 헌법 제57조에 「국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 항목의 금액을 증가 하거나 새 비목을 설치할 수 없다.」고 규정.

 미국이나 일본 :

미국 : 의회는 폐제삭감뿐만 아니라, 새 비목의 설치나 증액도 자유.

일본 : 현행법도 예산안의 제출권을 내각에만 부여하나, 의회가 증감수정권을 지닌다고 해석.

 

4) 단원제와 양원제

 양원의 의결이 일치하지 않는 경우 문제의 해결.

 영국·일본의 경우 양원의 권한이 동등하지 않음, 미국의 경우에는 예산심의에 관한 양원의 권한 동등.

 영국 : 예산심의에 있어서 하원이 의결권, 상원은 수정권이나 부결권을 지니지 않고 단지 30일간의 지 연권.

 일본 : 중의원이 선결권, 예산안에 관해서 참의원과 중의원이 다른 의결을 하였을 때에는 반드시 양원협의회, 만일에 양원협의회에서도 의견의 일치를 보지 못하는 경우에는 중의원의 당초의 의결이 의회의 의결. 참의원이 예산안을 받은 후 30일 내에 의결하지 않는 경우에도 중의원의 의결이 의회의 의결.

 미국 : 상하 양원은 예산심의에 있어서 동등한 권한. 하원의 의결과 상원의 의결의 차이는 양원합동 위원회(conference committee)에서 타협ㆍ조정.

5) 위원회

 미국ㆍ일본 및 우리나라 : 예산안이 본회의에 상정되기 전에 소규모의 위원회의 심의.

- 미국 : 하원세출위원회(정원 50명)ㆍ상원세출위원회(정원 27명)ㆍ상하양원의 예산위원회담당,

- 일본 : 중의원의 예산위원회(정원 50명)와 참의원의 예산위원회(정원 45명)

- 우리 나라 : 각 상임위원회의 예비심사를 거쳐 예산결산특별위원회의 종합심사.

 영국에는 예산심의를 위한 소규모의 위원회가 없음 : 행정부가 제출한 예산안은 본회의에서만 심의. 과거에는 세출위원회와 세입위원회라는 전원위원회가 있었으나 이것마저 폐지.

 

3. 한국의 예산심의

1. 예산심의 과정

1) 시정연설

 정부는 회계연도 개시 90일 전까지 예산안을 국회에 제출,

 예산안이 국회에 제출되면 본회의에서 대통령의 시정연설. 대통령의 시정연설은 국무총리가 대독하 는 것이 관례

2) 국정감사

 제3공화국 말까지는 본회의에서의 시정연설이 끝나면 국정감사를 실시.

 국정감사의 목적 : 국정운영내용을 감사하여 그 결과를 신년도 예산심의에 반영.

 실제에 있어 큰 실효를 거두지 못하고 있다는 비판이 제기되고 또한 많은 폐단을 자아낸다는 이유 로 유신헌법은 1962년헌법(제3공화국헌법) 제 57조의 규정을 삭제함으로써 국정감사제도를 폐지.

 1987년 제6공화국헌법에 의하여 국정감사의 부활되어 헌법 제 61조는 국정감사에 관하여 규정.

- 헌법의 규정을 이어받아 1988년에 제정된 「국정감사 및 조사에 관한 법률」은 국회의 「국정전 반」에 관하여 소관 상임위원회별로 국정감사를 실시한다고 규정.

 예산심의의 관점에서 볼 때 예산심의에 앞서 실시하는 국정감사는 예산집행의 결과를 평가하고 신년 도 예산안의 심의에 필요한 자료를 수집하는 데도 그 목적.

 국정감사는 원칙적으로 정기회 집회기일의 다음날부터 20일간 실시 - 본회의의 의결로그 시기 변경 가능.

 

3) 예비심사

 제5공화국의 제 11대 국회 초에는 상임위원회의 예비심사제도가 없었음

 1983년 국회법이 개정되어 1984년도 예산심의부터 예비심사 부활.

 예비심사는 소관장관의 신년도 정책설명(제안설명)으로 시작.

 이것이 끝나면 정책질의.

 정책질의가 끝나면 부별심의,

 상임위원회에 따라서는 부별심의나 계수조정 또는 양자를 위하여 소위원회를 구성, 상임위원회 전체 회의가 소위원회안을 채택하기도 함.

 예산결산위원회의 종합심사에 앞서서 각 상임위원회별로 실시하는 예비심사에 관해서는실효 성 에 의문을 제기하는 사람들이 많음.

 비판

- 상임위원회는 예비심사과정에 있어서 정부의 예산안을 삭감하기보다는 증액하는 경우가 더 많으며

- 예비심사의 결과는 예산결산위원회의 종합심사나 최종적 예산심의의 결과에 큰 영향 을 미 치지 못한다는 비판 제기.

 

4) 종합심사

 종합심사는 ⓐ 종합정책질의, ⓑ 부별심의, ⓒ 소위원회의 계수조정, ⓓ 예결위 전체회의 에서 소 위원회안의 승인의 순

 가장 중요한 과정은 소위원회의 계수조정.

(1) 종합정책질의

- 총리의 인사와 기획예산처장관의 예산안제안 설명으로 시작.

- 각 위원으로부터 질문이 있게 되고 국무총리를 위시한 관계장관은 이에 답변.

- 예산에 관계되는 사항뿐만 아니라 국정전반에 걸쳐서 질의응답하는 것이 관례.

(2) 부별심의

- 각 상임위원회의 예비심사의 결과를 상임위원장 또는 그를 대리하는 의원(흔히 해당 상임위원회 출 신의 예결위원)으로부터 보고, 위원들이 질의, 관계장관들이 답변함으로써 진행.

(3) 소위원회의 계수조정

- 종합심사에 있어서 가장 중요한 과정

- 위원회는 수권소위원회로서 예산결산위원회 전체회의에서 수임된 사항에 한하여 계수조정 하는 것이 본래의 임무,

- 부별심의에 있어서 나타난 위원들의 질의 및 요구사항, 관계장관의 답변을 토대로 계수조정.

(4) 전체회의의 의결

- 소위원회의 계수조정 , 예산결산위원회 전체회의에서 결과 보고, 승인.

- 전체회의는 소위원회안을 수정없이 받아들이는 것이 관례.

- 본회의는 예산결산위원회안을 큰 수정없이 받아들이므로 우리나라 예산심의과정에 있 어서 예산결 산위원회가 매우 중요한 기능 수행.

- 예산결산위원회는 구성원의 안정성이 낮아서 전문성이 과히 높지 못하다는 지적

5) 본회의 의결

- 예산결산위원회의 종합심사가 끝나면 예산안은 본회의에 상정. 본회의에서 심의되는 시간은 길어 야 3일이며 심지어 당일.

- 본회의에서의 심의는 소홀.

- 본회의가 비록 규모는 작지만 본회의가 예산결산위원회안에 수정을 가한 경우도 있음. 1953년도, 1955년도, 1960년도, 1961년도, 1967년도, 1969년도, 1991년도 근소한 수정.

 

2. 한국 예산심의의 특색

1) 예산의 성격 : 우리나라에서 예산은 법률이 아님.

2) 증액의 제한

- 우리나라에서는 헌법 제 57조의 규정에 의하여 「국회는 정부의 동의없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다.」

- 구두로 정부의 동의를 얻고 서면동의는 사후에.

3) 양원의결의 조정

제 5대 국회(1960년 8월∼1961년 5월)를 제외하고는 우리나라는 항상 단원제를 택해 왔다. 따라 서, 양원의결의 조정의 문제는 제 5대 국회 외에는 발생하지 않았다.

4) 상임위원회의 예산심사

 제5공화국의 제11대국회 초에 한때 폐지되었다가 부활된 상임위원회의 예비심사에 관해서 많은 비판 제기.

 특히 정부의 예산을 삭감하기보다는 증액하는 경우가 많다는 문제점.

 예비심사를 좀더 합리화하여 그 결과가 국회의 예산심의에 반영되도록 하여야 한다는 주장이 강력.

 

5) 예산결산위원회

 우리나라의 예산심의과정에 있어서 예산결산위원회가 대단히 중요한 역할.

 각 상임위원회는 행정각부의 이해를 대변하는 결과,

본회의는 예산결산위원회안을 큰 수정 없이 받아들이는 것을 관례.

 중요성에도 불구하고 구성원의 안정성이 낮고 특별위원회인 까닭에 기능수행에 어려움 이 많 다는 지적이 제기

 최근에 상설화되어 다소 문제가 해결.

 

6) 예산심의 보좌기구의 부재

 각국은 입법부의 예산심의를 보좌하는 기구를 두어 예산심의의 실효.

- 미국 : 회계검사원(GAO)과 의회연구조사처외에 1974년의 의회예산법에의하여 설치된 의회예산 처가 예산심의 보좌

- 우리나라에서도 예산심의 보좌기구의 필요성이 오랫동안 제기. 영미계와 같이 감사원을 입법부소속으로 옮기는 것은 헌법개정을 요하는 사항. 국회사무처에 예산정책국을 설치하였다가 2003년에 이르러 이를 예산정책처로 승격. 초대 처장(차관급)이 정부여당의 정책을 비판하는 발언을 하였다 하여 해임된 사실에 비추어보아 예산정책처가 독립성을 확보하여 제 기능을 발휘하기까지는 다소 시일이 소요.

 

7) 예산의 수정

 정부의 예산안에 대해서 큰 수정을 가하지 않음.

 1948년 이래 오늘날까지 국회가 정부의 예산안에 대해서 총액으로 따져 3% 이상의 수정을 가한 일이 거의 없음.