행정학과, 공무원, 회계 등 재무행정론 요점 요약 정리 10. 예산의 편성(Ⅱ)

제 10 장 예산의 편성(Ⅱ)

 

Ⅰ. 세입예산의 추계

 

1. 세입추계

 세입추계(歲入推計) : 일정기간(보통 회계연도) 동안에 있어서 정부가 재원으로 쓸 수 있는 조세수 입 과 기타 세외수입이 얼마나 될 것인가를 예측하는 것.

 세외수입 : 국유재산 수입, 공기업 수입

- 중앙정부의 경우에는 조세수입이 압도적 : 세입추계에 있어서 가장 중요한 것은 각 세원별로 세입 을 추계해 내는 것.

 

아래 그림은 우리 나라의 모든 세원을 나타낸 것이다.

 지방자치단체 : 각종 세외수입과 중앙정부로부터의 보조금과 지방교부세 및 지방양여금이 세입에 있 어 상당한 비중.

 지방자치단체의 세외수입 : 지방세를 제외한 지방자치단체의 자체수입, 그 종류는 그림 에 표시된 바와 같음.

우리나라 지방자치단체의 세외수입원

 

 지방재정조정제도 : 지방자치단체의 자체수입의 부족부분을 보충해주는 제도.

- 국고보조금(특정보조금)제도, 지방교부세(일반교부금)제도, 지방양여금제도 : 우리 나라 도 1991년부 터 2004년까지 지방양여금제도 보유.

 국고보조금 : 중앙정부 각 부처의 시책사업 수행을 위한 보조금으로서 특정사업에 충당할 특정재원 - 국고보조금은 또한 지방비부담을 수반 - 국고보조율이 100%되는 보조사업은 비교적 적으며 국고보조율이 50%에 미달하기도 함.

 지방재정교부금제도 : 1959년 1월1일부터 시행 - 보통교부금과 특별교부금으로 구분

- 보통교부금 : 자치단체의 일반재원으로 사용

- 특별교부금 : 재해로 인한 재정수입의 감소 또는 재정수요의 증가와 공공시설의 신설또는 복구 등 을 위하여 교부

- 1961년 12월 지방교부금법 제정 : 1962년 1월 1일부터 지방교부금제도 시행 - 법정교부율은 계 속 변화하여 2005년부터는 19.13%로 재인상.

 지방양여금 : 국가가 징수한 특정한 조세를 지방자치단체에 양여하는 것 - 1991년에 도입하여 2004년까지 운영, 2005년에는 지방교부세 교부율 인상 대신 지방양여금은 폐지.

- 지방양여금의 재원은 처음에는 전화세수입 전액, 토지초과이득세수입의 50%, 주세수입의 15%로 출 발, 점차 그 재원 확대.

- 지방양여금의 용도 : 처음에는 도로사업에 한정, 점차 그 용도도 다양화 ⓐ 도로정비사업 ⓑ 농어촌 지역 개발사업 ⓒ 수질오염 방지사업 ⓓ 청소년 육성사업 ⓔ 지역개발로 확대.

 지방양여금의 문제점

- 특정재원으로서 지방자치단체의 재량권을 제한하는 문제점

- 중앙정부로서는 지방재정조정제도의 3원화에서 오는 복잡성

- 일반재원인 지방교부세의 교부율을 인상하는 대신 지방양여금제도를 폐지

- 지방재정조정제도를 국고보조금과 지방교부세로 다시 2원화.

 

2. 세입추계의 용도

1) 예산편성 기초

초기단계에 있어 다음 회계연도에 있어서의 재정규모와 각 기관별 한도액 등을 결정.

 

2) 예산편성의 최종단계

좀더 정확한 세입추계 가능. 세입예산의 결정과 세출예산안 확정에 영향.

 

3) 예산심의기간 중 : 의회의 예산심의에 영향.

 

4) 예산의 의회통과 후 : 예산집행에 지침을 마련하여 주는 역할.

 

5) 예산집행 중 : 예산집행 중의 자금계획을 세우기 위하여 활용

 

 

Ⅱ. 세출예산의 결정

 

1. 결정의 유형

 세출예산결정방식 : 합리모형, 만족모형, 점증모형, 혼합모형, 최적모형 등으로 분류

 예산과정에서 중요한 의의를 지니는 것은 합리모형과 점증모형

- 점증모형은 예산과정의 실태를 설명하는 실증적인 이론으로 발전

- 합리모형은 규범적인 관점에서 점증모형를 극복하고자 하는 입장에서 주장되는 총체적ㆍ종합적 결 정방식의 기초

 정부예산의 세출소비에 영향을 미치는 요인.

1. 정부사업의 규모와 수준

 정부의 세출총액을 좌우하는 가장 기본적인 요인은 사업의 범위와 그 질적 수준.

- 정부의 이념, 국민여론, 그리고 현실적 여건 등

2. 업무량 :  정해 놓은 사업수준에서 사업을 추진하기에 필요한 업무량.

3. 작업방법

 작업 수행을 위해 쓰이는 방법과 시설 등 : 작업방법을 분석한다는 것은 최소의 노력으로 작업 을 할 수 있게 하는 인력, 장비, 보급품 등의 비율을 결정하는 것.

4. 인력과 장비의 질적 수준

 업무량과 작업방법 등에 관한 자료를 갖추면 이미 정해진 수준만큼의 사업이나 활동을 수행하 기에 필요한 인력, 물자, 장비, 기타 소비요소(cost elements)의 질과 종류를 결정할 수 있는 기초가 마련되는 것.

5. 물가수준(price level) :  각종 비용요소의 가격수준.

 

2. 부분적ㆍ점증적 결정방식(점증주의)

1) 점증주의의 기본적 성격

 점증주의는 본래 린드블롬(Charles Lindblom) 등이 정책결정방식으로 제창

 윌다브스키(Aaron Wildavsky)등이 예산과정에 적용하여 예산과정의 점증주의로 발전

 점증주의가 비합리적이며 자원의 낭비를 초래한다는 것이 총체주의자들의 주장.

 점증주의자들은 총체주의적 예산제도는 성공할 가망이 없는 것,

 점증주의가 가장 현실적인 예산결정방법일 뿐만 아니라 큰 과오를 면할 수 있는 방법.

2) 점증주의의 특징

(1) 전년도예산이 기준

전년도예산을 기준으로 삼아 이에 증감을 가하는 예산과정.

(2) 작은 규모의 점증

증감의 규모가 작다는 것.

(3) 참여자간의 협상

각 부처, 중앙예산기관, 입법부와 같은 참여자간의 협상으로 예산이 결정되는 과정.

(4) 외부적 요인의 한정된 영향

점증주의란 특정년도의 예산액이 전적으로 전년도 예산액에 의하여 결정되는 과정이라고 보기도 함. 외부적 변수가 예산에 관한 결정에 크게 영향을 미치지 않는 과정.

(5) 관계의 규칙성

우리 나라의 경우 각부처와 중앙예산기관의 관계나 국회의 상임위원회와 예산결산위원 회의 관계가 규칙적.

 

3. 총체적ㆍ종합적 결정방식(총체주의)

 예산과정의 총체주의는 점증주의를 토대로 한 전통적 예산제도에 대한 비판으로 제기  결정과 관련된 모든 요소를 종합적으로 고려하여 자원배분을 합리화

 종합성을 강조하는 결정방식으로 총체적 방법(synoptic method) 또는 총체주의

1. 총체주의의 특징

(1) 목표의 명확한 정의 : 목표나 가치를 명확히 정의하고 우선순위 결정

(2) 목적수단분석 : 목적수단분석을 강조. 먼저 목적(ends)을 명확히 하고 목적 달성에 최 선인 수단(means) 탐구.

(3) 대안의 선정 : 설정한 목표에 가장 부합되는 결과를 가져올 대안의 선정

(4) 분석의 종합성 : 총체주의는 합리성과 함께 종합성을 강조. 모든 요소를 종합적으로 고려하 여 결정.

2. 총체주의를 구현하는 예산제도

 계획예산제도(PPBS), 목표에 의한 관리(MBO), 제로베이스예산제도(ZBB)를 거론하기도

 일반적인 관리도구로서 사용되고 있을 뿐만 아니라 인사행정에서는 근무성적평정을 위한 평가방법 의 하나로 사용되고 있는 MBO를 제외.

 

4. 점증주의와 총체주의 비교

1) 점증주의와 총체주의의 차이점

(1) 미시적 과정

점증주의는 연속적ㆍ한정적인 비교 , 총체주의에서는 종합적ㆍ체계적 분석.

(2) 거시적 과정

점증주의에서는 정치적 협상이나 상호조절, 총체주의는 집권적이며 제도화된 사업별 예산강조.

< 표 10-1 > 점증주의와 총체주의의 비교

구 분	미시적 과정	거시적 과정	결과
점증주의	연속적ㆍ한정적 비교	정치적 타협 상호조절	전년도 대비 소폭적 예산증감
총체주의	종합적ㆍ체계적 분석	집권적 제도화된 사업별 예산	새로운 프로그램, 대폭적ㆍ체계적 예산증감

(3) 결과

전년도답습주의라고도 하는 점증주의는 예산의 증감이 좁은 범위내에서만 이루어지나 총체주의에서 는 새로운 프로그램(program)이나 예산의 대폭적ㆍ체계적 증감의 필요성 강조.

2) 양극화와 그 탈피

 예산이론의 결함은 양극화경향

 최근의 실증적 연구는 예산과정에 있어서 합리적ㆍ종합적(총체주주의적)인 측면과 점증주의적 인 측면이 동시에 일어나고 있다는 것을 보여줌.

 현 단계에 있어서 필요한 과제는 언제 어떠한 상황하에서 어떤 “테크닉”이 사용되며 어느 쪽이 예산과정을 지배하느냐를 규명하는 문제.

 

 

Ⅲ. 세출예산편성에 도움을 주는 분석기법

1. 비용편익분석

 하나의 사업이 다른 사업보다는 더 중요하다든가 효과나 편익이 크다는 것을 판단할 수 있다면 정부 가 쓸 수 있는 한정된 자금을 더 유용하게 사용할 수 있을 것.

 여러 가지 정부사업의 우선순위를 결정하기 위한 분석기법으로서 가장 널리 이용되고 있는 것이 비 용편익분석(cost-benefit analysis).

 

1) 비용편익분석의 방법

- 비용편익분석은 먼저 비용과 편익을 화폐단위로 환산

- 할인율을 적용 전기간에 걸친 비용과 편익의 현재가치 산출

 비용편익분석의 활용방법

첫째, 어떤 사업을 할 것이냐 안 할 것이냐를 결정하는 경우에는 순편익이 양수이면 그사업은 해도 좋음.

둘째, 서로 배타적인 수개의 대안 중에서 하나만을 선택할 때에는 순편익이 가장 큰 대안을 선택

셋째, 상호배타적인 관계에 있지 않은 수개의 대안중에서 예산이 허용하는 한도까지 몇 개라도 사업을 선택하는 경우에는 편익비용비율이 가장 높은 것부터 비용누적액이 예산한도액에 이르기까지 선택

 

< 표 10-3 > 결정의 유형에 따른 결정의 원칙

결정의 유형	결정의 원칙
가부의 결정	순편익이 양수이면 그 사업은 해도 좋다
상호배타적인 수개의 대안중에서 하나를 선택	순편익이 가장 큰 것을 선택한다.
상호배타적이 아닌 수개의 대안중에서 예산이 허용하는 한도까지 선택	BC비율이 가장 높은 것부터 비용누적액이 예산한도액에 이르기까지 선택한다.

 

2) 비용편익분석의 장ㆍ단점

 장점 : 비용과 편익이 공통기준인 화폐가치에 의해서 표현되기 때문에 종류가 서로 다른 정부사업들도 동일한 척도에 의해서 비교 가능

 단점 : 사업의 편익을 화폐가치로 환산하기가 어려운 정부사업에는 적용될 수 없음.

3) 비용편익분석의 한계

 자원배분에 있어 공평성이 문제될 때에는 비용편익분석의 유용성은 제약

 사회 전체의 후생이 향상되는 경우는 다음 세 가지.

① 사회구성원 개개인의 후생이 모두 증가하는 경우

② 사회구성원 중 일부 집단의 후생이 증가하고 나머지 집단의 후생에는 아무런 변화가 없는 경우

③ 사회구성원 중에서 일부 집단에는 그 후생이 증가하고, 나머지 집단에는 그 후생이 감소될 때, 후생의 총증가분이 총감소분보다 클 경우, 다시 말해 순익이 존재할 경우

공평성이 문제되는 것은 위 세 가지 중 ③의 경우.

 비용편익분석에서는 후생의 순증분으로 후생의 손실을 입은 사람들을 보상할 수 있다면 공평성의 문 제가 해결.

 정부사업의 수혜자 집단을 소득별로 구분하여 각기 적절한 사회적 가중치를 정하는 방안 제시.

 저소득층에 제공되는 수익에는 높은 가중치를 정하고 고소득층에 제공되는 편익에는 낮은 가중치를 정 하여, 결과적으로 저소득층에 혜택을 주는 정부사업이 상대적으로 유리하게 판정될 수 있도록 하자는 것.

 

2. 비용효과분석

 정부부문의 정책결정에 있어서는 모든 편익을 화폐가치로 환산할 수 없는 경우, 비용효과분석  비용 효과분석의 사용.

첫째, 일정액의 예산을 가지고 산출(output)을 극대화하기 위한 경우

둘째, 주어진 목표의 달성을 위하여 최소한의 비용을 투입하기 위한 경우