행정학과, 공무원, 회계 등 재무행정론 요점 요약 정리 19. 감축관리와 공공서비스공급의 민영화

제 19 장 감축관리와 공공서비스공급의 민영화

 

Ⅰ. 감축관리

1. 감축관리의 의의

1) 감축관리가 제기된 배경

 자유방임주의 하에서는 말할 것도 없고, 1920년대까지만 하더라도 정부의 기능은 작을수록 바 람직한 것으로 생각

 제1차 세계대전과 1920년대 말의 경제대공황  정부의 기능이 확대  정부의 역할과기구는급 속히 증대  예산규모도 크게 팽창.

 정부기능의 확대는 제2차 세계대전의 발발과 그 후 냉전의 계속으로 1960년대까지 지속.

 1970 년대 석유파동, 일부 국가에서 재정적자 심각  작은 정부로의 움직임

 정부기관의 역할과 기구의 축소를 통한 예산의 절감이 중요 과제로 제기

 행정학에서는 정부의 기구나 사업을 큰 저항 없이 축소, 예산 절감을 목표로 하는 감축

 

2) 감축관리의 개념

 감축관리는 역기능적이거나 중복, 과다하거나 불필요한 기능, 기구, 인력, 정책 그리고 사업 등을 의식적으로 정비하는 결정과 집행을 의미한다고 정의되기도 함

 감축관리를 자원소비를 낮추고 정부활동을 줄이는 방향으로 조직의 변혁을 유도하는 것이라고 정의.

 감축관리는 1970년대의 자원난을 배경으로 하여 제기.

- 역기능적이거나 불필요한 기구, 정책을 정비하는데만 그 목표가 있는 것이 아니라,

- 자원난․세입결함으로 부득이한 경우에는 필요한 기능, 기구, 정책의 정비까지도 그목표에 포함.

 감축관리와 유사한 개념 - 정책 종결

- 정책의 종결을 기능, 조직, 정책, 사업의 종결을 포함하는 넓은 뜻으로 해석하면 양자의 개념이 많 이 접근

- 일반적으로 정책은 기능, 조직, 사업까지를 포함하는 넓은 개념으로 보기 어려우면 감축관리와 정 책의 종결은 차이가 있음

 

2. 감축관리의 저해요인 및 전략

 

1. 감축관리의 저해요인

 정부나 지방자치단체가 그 기능, 사업, 정책, 조직 등을 동결하거나 감축하는 것이 어려운 이유가 많이 있음.

1) 심리적인 저항

 사업, 조직, 정책을 새로 시작하기는 쉬워도 이들을 종결하거나 감축하기는 심리적으로 어려운 경우가 많음.

2) 조직의 항구성

 조직은 변경과 종식에 대한 저항력.

 조직은 환경에 대한 적응력을 지니고 있는 까닭에 쉽사리 소멸되지 않음.

 고울드너(Gouldner) - 조직은 모든 사회집단의 경우와 같이 생존이라는 지상과제.

- 목표가 달성되었거나 환경적인 요인으로 목표의 달성이 불가능한 경우 조직은 새로운 목표를 발 견하거나 환경의 개조를 시도.

3) 감축의 반대를 위한 정치적 연합

감축의 저해요인으로서 감축을 반대하는 세력의 정치적 연합을 들 수 있다. 어떤 조직이나 그 조직 이 담당하는 사업, 정책이 감축의 위협에 직면하면 그들의 힘과 전술을 동원하여 감축을 반대하는 것이 일반적인 현상인데, 조직 내부의 세력과 외부의 세력이 연합전선을 형성할 때 그 힘은 막강해 진다. 미국 해군은 기지 폐쇄의 위협에 직면하면 그 지방의 노동조합, 관련사업, 그 지방출신 의회 의원 등을 동원하여 기지 폐쇄를 반대하는 경우가 많음 감축을 반대하기 위하여 형성하는 연합전선 의 동조자는 경우에 따라서 타 정부부처, 의회의 상임위원회, 외국정부일 수도 있다.

 

4) 선거와 연관된 제약

중앙정부와 지방자치단체의 최고정책결정자와 의회의 의원들이 보통․비밀선거를 통하여 선출되는 오늘날의 민주국가에서는 기존 사업이나 조직의 감축이 공무원의 감원을 수반하므로 선거에서의 득표에 불리한 경우가 많기 때문에 실천에 옮겨지기 어려운 제약을 받는다. 예를 들어 정부 각 부처의 국을 폐지하는 일은 정부조직법을 개정해야하기 때문에 지극히 어려운 작업이다.

 

2. 감축관리의 전략

감축관리의 전략으로서 여러 가지를 들 수 있겠으나 이곳에서는 감축의 규모와 시계(視界), 감축의 대상, 능률과 형평의 문제를 고찰하기로 한다.

 

1) 감축의 규모와 시계(視界)

정부나 지방자치단체가 감축을 하는 경우에 일시에 대폭적으로 감축하는 것이 나은가, 매년 조금씩 감축하는 것이 나은가 하는 문제가 있다. 감축이 불가피하다면 일시에 대폭적으로 감축하고 조직을 이에 맞추어 재정비하는 것이 장점이 될 수 있다. 이에 반하여 매년 점차적으로 감축하는 방안은 감축의 영향을 최소화하자는 데 그 목적이 있다고 하겠으나 감축에 따르는 조직 구성원의 불안과 조직의 동요가 그만큼 오래 계속될 수 있다.

 

2) 감축의 대상

둘째로 문제가 되는 것은 일률적으로 모든 하부기관이나 사업에 감축의 부담을 나누어지게 할 것이냐, 특정한 하부기관이나 사업만을 감축의 대상으로 삼을 것이냐 하는 것이다. 감축의 고통을 균등하게 분배하는 방안은 감축의 고통을 최소한도로 줄일 수 있으며 사기저하를 방지하고 조직의 단결력을 공고히 하는 장점은 있으나, 책임 있는 방안이라고 할 수는 없다. 조직의 모든 하부단위가 목표의 실현을 위하여 똑같이 공헌하는 것이 아니기 때문이다. 감축의 초기단계에 있어서는 모든 기관이 감축의 고통을 나누어지게 하는 것이 갈등을 줄일 뿐 아니라 용이하기도 하다. 그러나 감축이 좀 더 심해지면 사업의 우선순위 등에 따라서 감축을 단행할 수밖에 없게 된다. 우선순위에 의한 감축은 어려운 작업이나 상황이 악화되고 균등한 감축이 불가능하게 되면 최고관리자들은 부득이하게 우선순위 등의 방법에 의하여 감축의 대상을 한정할 수 밖에 없게 된다.

 

3) 능률과 형평

감축의 전략에 있어서 가장 어려운 선택은 능률이냐 형평이냐 하는 문제라 하겠다. 정부의 서비스에 가장 많이 의존하는 계층이 영세민, 신체장애자, 노약자 등인데, 이들에 대한 서비스전달의 단위원가가 높은 것도 사실이다. 따라서 생산성 기준에 의거한 획일적인 예산절감은 이들 계층에게 가장 불리할 수 있다. 감축이 불가피할 때에는 흔히 정치적 영향력이 가장 약한 계층에 대한 예산을 삭감하는 경향이 있으며, 이를 위장하기 위하여 생산성 기준이 사용되는 경우가 많다. 한 마디로 말해서 지나치게 능률을 강조하는 나머지 형평을 소홀히 하는 일이 있어서는 안 된다는 것이다.

3. 감축관리와 예산절감

 

감축관리는 1970년대의 자원난, 적자재정 등을 배경으로 하여 제기된 것으로 감축관리의 목표는 예산의 절감에 있다고 할 수 있다. 따라서 감축관리는 대부분의 경우 예산의 절감으로 그 결과가 나타난다. 이곳에서는 감축관리에 의한 예산의 절감방법으로 다음의 세 가지를 검토하기로 한다.

 

가. 일률적 절감

모든 기관의 예산을 일정한 비율(예를 들면 20%)에 따라 일률적으로 절감하는 방법으로 이 방법은 비교적 적용이 용이하다. 그러나 전술한 바와 같이 조직의 모든 구성단위가 목표의 달성을 위하여 똑같이 공헌하는 것이 아니기 때문에 일정한 비율로 모든 조직단위의 예산을 일률적으로 절감한다는 것은 부당하다고 하지 않을 수 없다. 또 하나 문제가 되는 것은 일정비율로 예산을 절감하는 경우 대규모 국이나 과에는 큰 영향이 없을지 모르나 소규모 국이나 과의 경우에는 결정적인 타격을 입을 수도 있다는 사실이다.

 

나. 생산성 기준

예산을 절감할 때에 생산성이 낮은 사업이나 국, 과의 예산을 삭감하는 경우가 많다. 그러나 이러한 생산성 기준이 자칫하면 영세민, 신체장애자, 노약자 등과 같은 불우계층을 위한 예산을 삭감하는 구실로 사용될 우려가 있다는 것은 전술한 바와 같다.

 

다. 선임제와 신규채용동결

예산의 절감이 공무원의 감원을 필요로 할 때 감원의 기준이 문제가 된다. 미국의 경우에는 선임제를 적용하여 제일 나중에 채용된 공무원부터 해임하는 방법을 많이 쓰고 있다. 감축관리에 사용되는 또 하나의 방법은 신규채용동결이다. 신규채용동결은 공석이 있어도 신규채용을 하지 않는 방법이므로 단기적으로 볼 때 가장 편리한 방법이나 장기적으로 볼 때 능률적인 방법이 못된다. 즉, 신규채용동결은 현직공무원들 감원하지 않아도 된다는 점에서 편리한 방법이다. 그런데 자의에 의하여 사임하는 사람들이란 일반적으로 다른 곳에서 직장을 구할 수 있는 전문직, 기술직 공무원인 경우가 많다. 따라서 장기간에 걸쳐 신규채용동결을 실시하는 경우 꼭 필요한 기술을 지닌 사람들의 부족현상이 심해지고 그러함에도 신규채용동결조치로 인하여 채용이 불가능하게 되어 능률이 저하되는 것이다.

 

Ⅱ. 공공서비스 공급의 민영화

1. 공공서비스 공급 민영화의 의의

가. 공공서비스공급 민영화의 개념

 공공서비스공급 민영화 :

- 정부기관이 공급하던 서비스를 시장기구에 완전히 넘기는 경우와

- 대행계약이나 증서교부로 서비스나 물품의 공급책임은 계속 정부가 지지만

실제 공급은 민간기업 등이 담당하도록 하고 소요경비는 정부가 부담하는 경우까지 포함.

 공공서비스 공급의 민영화를 주장하는 사람들은 정부의 책임과 정부의 공급을 구별하여야 한다는 점을 강조.

- 정부가 책임져야 하는 분야 또는 서비스라고해서 정부가 직접공급해야 하는 것은 아니라는 것.

 

나. 공공서비스 공급 민영화의 목적

1) 정부규모의 축소

 1차적인 목적은 정부규모 축소와 작은 정부 실현으로 정부예산 지출 감축

2) 예산절감

 1970년대와 1980년대에 두 번에 걸친 석유파동으로 미국 지방자치단체가 재정위기를 맞아 예산을 절감하려는데 목적.

3) 능률의 제고

 정부가 공급하는 것보다 민간기업이 공급하는 것이 훨씬 능률적이라는 주장.

 공공서비스 공급의 민영화는 감축관리를 가능하게 할 뿐만 아니라 민영화에 의한 능률의 제고로 공급비용을 줄일 수 있으므로, 작은 정부와 예산의 절감 달성.

 

다. 공공서비스 공급의 민영화와 지방자치단체

 일반적으로 중앙정부에서보다도 지방자치단체에서 시행되는 사례가 많음

 우리나라 : 1995년의 지방자치단체장 선거로 지방자치제가 본격적으로 실시되게 됨에 따라 앞으로 각 지방자치단체에서 정부서비스 공급의 민영화를 한층 적극적으로 고려하게 될 것. 지방자치단체들은 질 좋은 서비스를 보다 저렴한 비용으로 공급할 수 있는 방안으로 거론되고 있는 정부서비스 공급의 민영화에 대해 깊은 관심을 가질 필요.

 

2. 공공서비스 공급 민영화의 방법

 

 정부서비스 공급의 민영화를 실현하는 방안 - 시장공급, 대행계약, 허가, 재정지원 및증서교부

 

㉠ 시장공급

 서비스의 공급을 시장기구에 넘기는 것.

 정부가 보유하고 있는 자산이나 주식을 완전히 민간에 매각하는 공기업의 완전 민영화

 미국의 소도시 생활쓰레기의 수거작업 : 소비자가 직접 민간기업인 공급자를 선택하며경비도 부담.

 

㉡ 대행계약

 민간기업이나 비영리단체 등과의 계약을 통하여 이들로 하여금 재화나 서비스를 공급토록 하고 공 급비용을 정부가 계약한 시업이나 단체에 일관하여 예산에서 지급하는 방식

- 국민(주민)의 입장에서는 정부기관이 직접 공급할 때와 마찬가지로 직접적인 가격 지불 없이 서비 스의 공급 받음.

 대행계약은 정부서비스 공급의 민영화 방식으로 가장 많이 활용되는 방법.

 

㉢ 허가

 정부가 민간기업에 재화나 서비스의 공급권을 부여하는 방법

 독점적 허가와 경쟁적 허가.

 독점적 허가 : 하나의 기업에만 공급권을 부여하는 방법, 일반적으로 가격규제

 경쟁적 허가 : 다수의 기업에 공급권을 부여하는 방법.

 허가는 정부가 민간기업에게 재화나 서비스의 공급권을 부여한다는 점에서 대행계약과 같음,

 대행계약의 경우에는 정부가 공급자에게 소요비용 지불

허가의 경우에는 소비자가 직접 공급자에게 공급비용을 가격으로 지불한다는 차이

 

㉣ 재정지원

 정부가

- 특정 재화나 서비스를 생산하는 민간기업에게

- 보조금의 지급, 조세감면, 저리융자, 지급보증 등의 방법으로 재정지원

- 그 재화나 서비스를 되도록 저렴한 가격으로 공급

- 소득이 낮은 계층에서도 이용할 수 있도록 하는 방식.

 

㉤ 증서교부

 정부가 재화나 서비스를 직접 공급하는 대신에

- 저소득층과 같은 특정 계층의 소비자들의 선택의 폭을 넓혀 주기 위하여

- 쿠폰을 교부하고

- 쿠폰으로 시장에서 해당 재화나 서비스를 자유롭게 선택하여 구입하도록 하는 방식

 대표적인 예 : 미국의 정부기관이 교부하는 급식권

 재정지원이 생산자에게 지급되는 지원

- 증서교부는 소비자에게 지급되는 지원이라는 점에서 차이

- 증서교부는 소비자에게 보다 넓은 선택의 폭을 부여한다는 점에서도 차이.

 

3. 공공서비스 공급 민영화방법의 비교

 

첫째, 정부서비스의 내용에 관한 명확성의 정도에 따라 적합한 민영화 방식이 다름

 명확성의 정도가 높은 서비스 :

- 모든 생산자가 동일한 기준으로 공급비용을 산정해서 제시

- 우열을 쉽게 가려낼 수 있고

- 생산과정에서의 검사와 최종 생산물에 관한 검사가 객관적

 내용이 불명확한 서비스 : 이러한 일들이 이루어지기 곤란

 내용이 명확한 것들의 민영화는 어느 방식에 의해서도 가능,

- 내용이 불명확한 것들은 대행계약이나 허가 또는 재정지원(생산자보조)에 의한 민영화 가 곤란

 내용이 다양한 서비스 :

- 소비자에 따라 원하는 서비스의 내용이 상이

- 이러한 서비스의 공급에 있어서는 소비자의 선택이 중요.

- 교육과 같은 서비스 민영화에는 소비자의 선택이 가장 잘 보장되는 증서교부가 적합

둘째, 능률의 증진은 어느 정도의 경쟁이 실현되는가에 비례.

 시장공급과 대행계약 및 증서교부 방식에 의할 경우 활발한 경쟁이 이루어 질 가능성이 가장 높고 그에 따라 능률의 제고 면에서 효과적

- 허가와 재정지원은 생산자간의 경쟁에 의한 능률 증진효과 기대곤란

셋째, 대행계약이나 시장공급 또는 정부교부 방식은 서로 경쟁하는 다수의 생산자가 있거나 또는 쉽게 진 입할 수 있을 때 그 성과가 만족스러운 것.

- 기존의 생산자가 한두 개 밖에 없고

- 소요 투자규모가 거대하거나

- 진입장벽 등으로 신규 생산자의 진입이 기대되기 어려운 경우에는

- 독점 또는 과점

- 가격과 품질 등 면에서의 문제에 대처하기 위해 정부규제 필요

- 정부규제는 민영화의 효과에 부정적인 영향

- 이러한 상황에서는 경우에 따라 민영화 자체의 타당성이 문제.

넷째, 정부기관이 제공하는 서비스 공급과 서비스 대가의 지불 간에 직접적이고 자발적인 교환관계가 없을 경우: - 생산자와 소비자 모두 비용에 관해 둔감, 능률을 높이려는 유인 약화.

 대행계약 : 서비스 공급과 서비스 대가의 지불 간에 직접적이고 자발적인 교환관계가 성립되지 않음.

 시장공급, 증서교부, 재정지원 및 허가 :

- 생산자와 소비자 간에 제3자가 개입하지 않기 때문에 서비스공급과 서비스 대가의 지 불간에 직접적이고 자발적인 교환관계가 성립

- 생산자와 소비자 모두가 비용에 민감, 능률 제고

- 소비자가 선택의 자유를 갖는 시장공급과 증서교부 및 복수 기업에게 이루어지는 재정지원과 허가 의 경우 : 직접적이고 자발적인 교환관계는 소비자의 선호에 대해 생산자가 더욱 민감한 반응을 하 게 하는 결과 초래.

다섯째, 정부 서비스 공급 민영화로 저소득층이 해당 서비스의 혜택을 받지 못하는 형평성 문제야기가능.

 시장공급과 허가의 경우에 가장 문제

 재정지원의 경우에는 공급가격의 인하 또는 상승억제를 통해 저소득층의 서비스 이용기 회 확 대로 형평성 문제 부분적 해결

 대행계약 : 정부가 직접 공급하는 경우와 형평성 면에서 아무런 차이가 없음.

 증서교부 : 형평성 면에서 정부가 직접 공급하는 경우와 별로 차이가 없

 

 민영화 방식이 어떤 종류의 재화나 서비스에 적합한가

 대행계약은 공공재에 적합

 준공공재의 경우에는 증서교부와 재정지원이 적합

- 재정지원보다 증서교부가 소비자에게 선택의 자유를 갖게 한다는 점에서 더 바람직

 민간재인 경우에는 시장공급

- 시장공급에 의한 민영화는 정부가 직접 담당했던 재화나 서비스의 공급을 중단하고 시장에 그 공 급을 일임하는 것

- 정부가 책임을 포기한다는 비판

- 순수한 민간재로서 종전에 정부가 직접 공급을 담당했던 것 자체에 문제가 있던 분야 에서나 고 려될 수 있는 방식.

4. 공공서비스 공급 민영화의 대상 분야

1) 물리적, 상업적 서비스

 하드(hard) 서비스

 비교적 공공서비스 공급의 민영화가 용이

 실제로 공공서비스 공급의 민영화가 많이 이루어짐.

 공기업의 민영화가 많이 이루어지고

 대행계약, 증서교부, 허가 등의 방법도 광범위하게 이루어짐

 미국 지방자치단체의 경우 : 쓰레기 수거, 도로보수, 교통신호의 설치 및 관리, 가로수 가지치기와 심기, 버스체계의 운영 및 유지, 공항 운영, 위험물 처리, 가로등 운영 등의 경우에 공공서비스 공급 의 민영화

 대행계약이 주로 활용

 수행되어야 할 업무를 명확히 규정하기가 용이, 정부가 계약자의 업무수행을 모니터 하기가 쉽기 때문.

 

2) 보호적 인적 서비스

 소프트(soft) 서비스

 공공서비스 민영화가 용이하지 않음.

 미국 지방자치단체 : 자동차 견인･보관, 탁아시설 운영, 마약･알콜중독 처리사업, 정신건강･정신박약 아 사업, 무주택자 숙소운영, 무주택자를 위한 급식 등.

 스위스에서는 30개의 지방자치단체가 Securities라는 민간회사와 계약을 체결하고 방범 순찰 업무

 덴마크에서는 Falck라는 민간소방회사가 전국의 소방업무 중 약 절반.

 

5. 공공서비스 공급 민영화의 어려움과 문제점

 

 미국 : 대행계약에 관하여 해당 업무와 관련된 정부기구의 폐지 또는 축소로 인한 감원을 우려하여 공무원 단체들이 강력한 반대

 선거를 통해 정책결정자가 교체되는 민주국가에서는 선거에서 득표에 미치는 영향에 불리하면 실현 곤란

 정부가 직접 공급하기로 결정하기 전에 적합한 민영화 방식에 의해 해당 서비스가 공급되도록 할 것 을 신중하게 고려하는 것이 중요

 다른 나라에서는 정부가 공급하는 서비스를 우리나라에서는 아직 정부가 공급하지 않는 것들이 많음

- 사회, 복지 분야에 그러한 예가 많음

 앞으로 이들 서비스는 우리나라에서도 국민복지의 향상을 위해 정부에 의한 공급이 검토될 것으로 예상.

 정부가 책임져야 하는 서비스라고 해도 정부가 공급하는 것보다 민간기업이 공급하는 것이 능률적이 라면 반드시 정부가 직접 공급해야 하는 것은 아님을 인식하는 것이 중요

 서비스에 관해 정부가 공급의 책임을 지려고 하는 경우에도

- 직접 공급하기보다

- 실제 공급은 민간기업이 하도록 하여

- 정부기구의 확대를 막고

- 능률적인 공급에 의한 공급비용의 절감으로

- 정부예산 지출의 감축을 실현

 다만 공공서비스 공급의 민영화가 모든 경우에 반드시 능률적인 공급에 의한 공급비용의절감과 그에 따른 정부예산 지출의 감축을 실현할 수 있는 것은 아님

- 특정한 민간기업이 대행계약을 독점하게 되면 정부예산의 절감은 기대 곤란.

- 공급 대행 민간기업이 서비스의 공급규모를 필요 이상으로 확대하도록 로비활동을 전개할 가능성도 있음.

- 정부지출의 절감을 목표로 하는 대행계약이 오히려 정부지출을 증가시키는 역효과

 민영화방식에 의해서 공공서비스를 공급하고자 하는 결정을 함에 있어서는 이러한 문제점들에 대해 신중히 검토, 대비.