행정학과, 공무원, 회계 등 재무행정론 요점 요약 정리 17. 예산개혁론

제17장 예산개혁론

1. 예산제도의 발달과 예산개혁

 미국의 예산제도 개혁 노력

- 예산(Budget)이란 용어의 등장 : 1921년 예산회계법 제정에 따라 정부부문에 나타난 것.

- 1900년부터 1928년 사이 예산이라는 시스템을 지방정부에 소개하고 주정부를 거쳐 연방 정부에까지 영향을 미침.

 

2. 예산제도의 기능과 발달

 예산 운영은 계획된 목적의 달성을 위한 경비의 지출을 체계적으로 연결시키는 과정

이를 위해서는 통제ㆍ관리ㆍ계획의 세가지 기능을 가짐

통제ㆍ관리ㆍ계획은 예산의 행정관리적 기능

 

2-1. 예산의 지향

통제ㆍ관리ㆍ계획의 세가지 기능 중 어느 기능을 강조하는가에 따라 그 지향이 달라짐.

 

1) 통제지향

- 근대예산제도가 발달하면서 강조된 것은 예산내용을 상세한 지출대상품목별로 분류하는 통제지향적인 예산운영

- 상급기관의 정책의도와 사업목표 구현

- 재정적 한계 엄수

- 예산집행시 회계책임의 명확화 : 경비지출의 정직성 확보

- 행정단위별 한도 설정과 각종 지시, 보고, 통제방법에 중점

2) 관리지향

- 정부기능 확대⇒ 예산규모가 팽창 ⇒ 무거운 조

세부담 ⇒ 정부운영에서 -「절약과 능률」 요구

- 활동내용을 쉽게 알 수 있는 예산 분류

- 예산운영의 능률성 확보 방법

- 미국의 연방정부 예산운영에 관한 1949년에 제1 차 후버 위원회 -성과주의 예산이란 용어 처음 사용

 

3) 계획지향

- 계획 : 장기적 목적의 달성을 위한 대안의 검토와 선정 과정

- 장기적인 자원의 합리적 배분 중시

 계획지향예산제도 발달의 요인

- 객관적인 결정기준을 제공해 줄 비용편익분석(Cost-Benefit Analysis)과 같은 새로운 분석기법의 발달

- 계획과정과 예산과정과의 괴리 감소

 

3. 품목별 예산제도

1) 연혁

(1) 1688년 명예혁명에서 기원을 찾기도 함

(2) 미국의 품목별예산제도

- 예산개혁의 일환으로 등장 : 1906년 뉴욕시 실시 - 중앙정부에서 채택

- 조직단위별 분류, 기능별분류, 지출대상별 분류라는 경비체계 -지출대상별 분류가 품목별 분류라는 명칭을 낳게함.

 

2) 품목별예산제도의 특징

- 전통적 의미의 통제를 위한 가장 오래된 예산개혁

- 다른 예산제도와 쉽게 결합하는 장점으로 계속하여 존속

- 지출 대상별 분류는 예산분류의 기초

- 예산제도 개혁 노력은 이 분류를 개선하려는 노력

3) 품목별예산제도의 분류

- 비용의 목적에 따라 분류

- 비용의 목적 : 지출 대상 - 인건비, 물건비, 소모품비, 출장비 등 투입요소를지 칭

- 인건비, 물건비, 소모품비 등은 세부항목으로 재분류 - 세부항목이 예산과목 중 목(目)에 해당

4) 품목별예산제도의 예산편성 방법

- 예산편성의 기본단위ㆍ사업결정ㆍ예산액배분

- 예산편성의 기본단위 : 품목 - 투입요소

- 투입요소의 투입 정도를 보여주는 예산

- 투입의 결과인 사업 파악이 안됨

- 조직을 단위로 편성, 기능이나 사업, 활동 단위로도 편성 가능

 

5) 품목별예산제도의 장점

(1) 회계책임 확보와 통제 용이 : 관료의 재량 축소, 예산남용 방지, 국회예산심의의 용이

(2) 지출대상별 분류로 재화와 서비스 구입에 편리, 다음연도 예산편성에 유용한 자료

(3) 예산 편성과 심의 시 예산삭감에 대한 이익집단의 저항이 적음

6) 품목별예산제도의 단점

(1) 지출대상별로 분류되기 때문에 정부가 구매하는 것은 알 수 있어도 왜 구매 하는지, 무 슨 사업을 추진하는지 알 수 없다.

(2) 지출대상과 한계가 명확하여 집행의 신축성이 제약된다.

(3) 예산항목에만 관심을 기울이기 때문에 정책과 사업의 우선순위를 소홀히 할 수 있다.

 

4. 성과주의 예산제도

1) 성과주의예산제도의 의의

- 성과주의예산은 수단보다는 그 수단으로서 달성하고자 하는 기능과 사업이 무엇인가를 표 시해주며, 그 기능과 사업을 수행하기 위하여 비용이 얼마나 소요되는가를 명백히 해 주는 예산

2) 연혁

- 기원 : 뉴욕시 리치먼드 구의 원가예산제(cost data budget) 3) 성과주의예산 제도의 예산편성방법

- 예산과목을 사업계획별ㆍ활동별로 분류한 다음 각 세부사업별로 다음과 같이 편성.

(1) 업무단위의 개발

예산편성의 기본 단위 : 업무단위 - 하나의 사업 수행과정에 있어서 활동과 최종산물

- 사업과 지출 대상의 중간에 위치

- 업무단위의 요건

① 동질성

② 계산가능성, 완결된 업무 표시

③ 영속성

④ 한 사업의 업무단위는 가능항 한 단수

⑤ 이해가 쉬울 것

예 : 고속도로 건설 시 건설된 도로 1 Km

 

3) 성과주의예산제도의 예산편성방법

(1) 예산액 산정 : 업무단위가 개발되면 단위 원가와 업무량 계산

- 단위원가(unit cost) : 업무측정단위(unit of work measurement) 하나를 산출하는데 소요되 는 경비

- 업무량 : 업무측정단위에 의하여 표시된 한 사업을 완성시키는데 필요한 업무의 양

- 단위원가는 예산의 효율성(efficiency)와 관련됨.

업무량은 사업의 효과성과 관련됨 : 사업 목표 달성도 지표

 

4) 성과주의 예산제도의 장점

① 일반국민이 정부 각 기관의 사업과 그 목표를 이해하는데 큰 도움이 된다.

② 정책이나 계획수립을 용이하게 할 뿐만 아니라, 입법부의 예산심의를 간편하게 하는 장 점이 있다.

③ 예산편성에 있어서 자원배분을 합리화할 수 있다.

④ 예산의 집행에 있어서 신축성을 부여할 수 있다.

⑤ 실적분석의 결과로 산출된 생생한 예산정보를 다음 회계연도의 예산에 직접 반영할 수 있다.

⑥ 행정관리에 있어서 계획과 통제를 내재적으로 활용할 수 있다.

5) 성과주의 예산제도의 단점

① 업무측정단위를 선정하는데 애로가 발생하게 되는데 여기에 성과주의예산의 최 대 난점

② 회계제도가 발달하지 못하고 충분한 훈련과 경험을 지닌 회계직원이 없는 경우 에는 「단위원가」의 산출은 대단히 어려운 과제 : 감가상각, 발생주의회계, 간접비 배분 문제

③ 성과지표로서의 단위업무가 실질적으로는 중간 산물인 경우가 대부분이다.

 

5. 계획예산제도

1) 연혁

(1) 계획예산제도(planning programming budgeting system: PPBS)는 미국 연방정부의 국방 부에서 1963년도부터 사용하기 시작한 예산제도 : 도입의 목표

두가지 목표.

① 각 군이 가지고 있는 총군사력 구조를 통합하여 그들의 공통임무 또는 국방목적에 비추어 여러 무기체제간의 비용과 효과를 비교ㆍ분석할 수 있도록 하려는 것이었다.

② 계획된 군사력 구조에 대하여 상당기간을 거쳐 어느 정도 안정화된 재정상의 지원을 기하려는 것이었다.

2) 계획예산제도의 보급

- 미 연방정부에서는 1965년도부터 모든 정부와 대부분의 독립기관들에 계획예산제도를 적용하여 예산을 편성하도록 지시

- 1960년대 후반에는 캐나다, 영국, 서독, 벨기에, 스웨덴, 일본 등이 계획예산제도식의 장기계획과 사업계획을 도입하거나 도입준비

- 1973년 이후 미 연방정부에서 여러 가지 문제점으로 인하여 그 열기 냉각

- 미국 국방부는 내부관리제도로서 계획예산제도 활용

 

3) 계획예산제도의 특징

① 기획과 예산이 연계된 예산제도

② 정책분석에 의해 최적대안선정, 정책분석의 모태

③ 정책평가로서 예산집행 평가

④ 합리적ㆍ총체적 예산결정방법이며, 가장 완벽한 예산제도

⑤ 결과 중심예산 - 성과주의는 산출 중심

⑥ 효과성에 초점을 두는 예산제도

4) 계획예산제도의 요소

① 목표의 명확한 정의(규정) : 계획예산제도의 프로그램구조(program structure) - 사업 범주(program category) - 하위사업-사업요소

② 목표달성도를 위한 각종 대안의 체계적인 검토 : 계획예산제도에서 사용하는 분석기법이 비용편익분석(費用便益分析)과 비용효과분석(費用效果分析)

③ 장기적 시계 :

계획예산제도의 장기적 시계에 이바지하는 장치가 사업ㆍ재정계획

5) 계획예산제도의 장점

① 국가이익에 입각한 의사결정

② 소요와 비용의 동시검토

③ 대안의 명확한 검토

④ 다년간에 걸친 사업ㆍ재정계획

⑤ 공개적이며 명백한 분석

6) 계획예산제도의 한계와 문제점

① 집권화의 초래

② 계량화의 난점

③ 간접비 배분

④ 목표규정의 곤란

⑤ 환산작업 : 계획예산제도의 프로그램체계와 예산과목간의 차이 때문에 예산편성과 집행 에 있어서 막대한 환산작업이 필요하며 정확성을 결

⑥ 자원의 배분 : 분야간 예산배분이 어렵다.

 

6. 목표에 의한 관리

1) 목표에 의한 관리의 의의

- 목표에 의한 관리(MBO: Management by Objectives) :

조직의 최고관리자와 중간관리자가 공동으로 공통목표를 설정, 기대되는 성과에 주안점 을 두어 조직내의 모든 개인의 책임분야를 결정

- 조직내의 운영지침으로 사용

- 조직구성원의 공헌도 측정 척도

- 예산과도 연계를 짓는 제도

2) 목표에 의한 관리의 특징

(1) 목표의 설정

조직의 목표를 설정하고 성과의 평가가 가능하도록 목표를 계량화

(2) 목표갈등의 확인

갈등은 크게 두 가지 : 첫째는 상급자와 하급자간의 갈등을 의미하는 수직적 갈등, 둘째는 기관과 기관, 국과 국간의 갈등을 말하는 수평적 갈등.

 

(3) 참 여 : 하급자로 하여금 각자의 목표를 제시케 함으로써 하급자에게 참여의 기회 부여

(4) 환 류 : 환류(feedback)와 업적의 평가를 통하여 통제 가능

(5) 성과에 대한 책임 : 성과에 대하여 책임지는 기풍 조성, 관리자들 평가 방안 제공.

3) 목표에 의한 관리와 예산운영

(1) 다각적 활용

성과주의예산계획예산제로베이스예산과는 달리 목표관리는 다각적으로 활용되는 관리도구 로서 예산과는 느슨하게 연계되어 있는 제도- 인사행정의 근무성적평정을 위한 평정방법 의 하나로 사용

(2) 예산운영과의 연계

성과주의예산(PBS), 계획예산(PPBS), 제로베이스예산(ZBB) 등이 자원배분을 주된 기능으로 삼고 있는데 대하여, 목표관리(MBO)는 자원배분보다는 진행중인 사업의 모니터링을 위한 관 리도구. 즉, 목표관리는 진도분석에 보다 역점을 두는 도구로서 예산의 편성보다는 예산의 집행과 더 밀접한 관련

4) 목표에 의한 관리의 장점

(1) 참여적 관리

목표관리의 가장 큰 장점으로 하급자로 하여금 각자의 목표를 제시케 함으로써 하급자에게 참여의 기회를 부여하는 제도

(2) 목표달성의 촉진

목표관리는 목표를 계량화하고 목표 달성도를 측정하고 성과에 대하여 책임지는 기풍을 조 성하여 목표달성도의 제고에 이바지

(3) 높은 신축성

계획예산제도의 결함이 신축성의 결여↔ 목표관리는 여러 가지 용도를 위하여 사용 가능

- 예산의 집행이나 사업진도의 파악을 위하여 많이 활용되지만 예산편성과정에서도 활용이 가능.

(4) 적은 업무량

사용하는 분석기법이 단순하고 산술적이며, 필요로 하는 업무량이 적고 문서가 단순하다는 장점

5) 목표에 의한 관리의 한계점과 문제점

(1) 장기적 시계의 결여

계획예산제도가 3년 내지 5년의 장기적 시계를 지니는데 대하여 목표관리는 원칙적으로 1년 을 대상 - 예외적인 경우에 3년 내지 5년을 대상

(2) 대안의 검토 결여

계획예산제도는 여러 대안을 체계적으로 검토 ↔ 목표관리는 대안의 검토를 하지 않는다.

(3) 분석적 전문성 활용부족

목표관리는 관리적 상식이나 산술적인 기법을 사용 ↔ 계획예산제도는 체제분석이나 비용 편익분석과 같은 높은 수준의 기법을 활용

 

(4) 설정된 목표의 유의성 부족

닉슨행정부하의 미연방정부 목표관리의 경우 각 부처가 설정한 목표 중에는 사회적 유의성 이 높은 것이 별로 없었다고 함

 

(5) 달성이 용이한 목표의 설정

닉슨 행정부하의 목표관리에서 볼 수 있었던 것으로서 각 부처는 용이하게 달성할 수 있는 목표만을 설정하는 경향이 있었음

 

7. 제로베이스예산제도

1) 개념

- 과거의 예산실적을 기초로 하여 여기에 증감을 가하는 점증주의 예산방식과는 달리 과거 의 예산실적의 기득권을 인정하지 않고 영(zero)에서 출발하는 제도

- 제로베이스예산제도(zero base budget system: ZBB)는 텍사스 인스트루먼트사에서 성공적 으로 사용 ⇒조지아 주정부 도입 실시(Carter 주지사)⇒ 미국 연방정부에 도입 (Carter 대 통령)

2) 제로베이스예산제도의 정의

미국관리예산처 : 예산요구와 사업계획시 모든 사업과 활동을 체계적으로 검토하는 관리과정

Pyhrr : 새예산을 편성할 때 기존사업이든 새로운 사업이든 모든 정부사업을 매번 정당화하 는 체제

Taylor : 목표ㆍ방법ㆍ재원을 재평가하여 정부가 이전에 수행하여 온 것과 상관없이 예산을 편성하는 것

Sarant : 기획ㆍ예산ㆍ분석 과정을 상호 연결하는 기법, 모든 사업과 활동들의 성과수준과 예산 수준을 체계적으로 재검토하고 근거를 제시함으로써 재원배분의 정당성을 제시하는 신축적인 관리방법

3) 제로베이스예산제도의 절차

(1) 예산운영단위(decision unit)의 결정

- 예산의 운영을 담당하는 주체나 관리자가 의미있는 결정을 내릴 정도의 단일 사업, 활동 또는 조직

① 기능, 사업, 활동, 활동요소 ② 국, 과, 예산지출단위 ③ 품목별분류체계, 기능별분류체 계, 재원별분류체계 등으로 분류하여 어느 한 분류체계의 동일 수준의 요소로 예산운영 단위 결정

(3) 우선순위의 결정

우선순위가 높은 것부터 의사결정패키지를 배열하는 과정

하급 관리자 : 당해 의사결정단위의 각 의사결정패키지의 순위 결정

중급관리자 : 산하의 각 의사결정단위의 모든 의사결정패키지 검토, 우선순위 수정ㆍ상 호 비교하여 종합순위 결정

상급관리자 : 중급관리자의 모든 의사결정패키지 검토ㆍ 상호 비교, 종합순위 결정 ⇒ 최 고관리자에게 제출

(4) 예산의 편성

우선순위의 결정에 의하여 의사결정패키지의 채택 여부가 결정되면 이를 기초로 하여 예산 편성

4) 제로베이스예산의 장점 및 효용

(1) 재원의 합리적 배분

재원을 우선순위가 낮은 사업에서 우선순위가 높은 사업으로 전환

(2) 경직성의 타파 : 전년도답습주의로 인한 경직성 타파

(3) 예산의 합리적 삭감

예산의 삭감이나 예산규모의 억제에 이바지할 수 있느냐에 대해서는 논란

(4) 계선관리자의 참여

계선기관의 관리자들의 예산편성 참여 기회 확대⇒ 계선관리자들의 중앙예산 기관에 대한 불만 감소에 기여

(5) 정보의 제공

최고관리자에게 각 국ㆍ과(局ㆍ課) 부서나 산하기관의 업무수행에 관한 보다 상세한 정보 제공, 중앙예산기관은 각 기관의 예산요구에 대한 보다 많은 자료와 질적으로 향상된 정보 입수

(6) 높은 신축성

어떠한 예산제도와도 공존

제로베이스예산제도의 의사결정단위는 조직단위, 기능, 활동으로 신축성있음. 따라서 ZBB는 비교적 저항없이 많은 지방자치단체, 주정부 그리고 중앙정부에까지 확산

 

8. 일몰법과 제로베이스예산제도

1) 일몰법(日沒法, sunset laws) 의 의의

특정한 사업이나 기관이 일정기간이 지나면 자동적으로 폐지되도록 하는 법률

행정기관이 사업, 권한, 조직에 관하여,

① 당초의 목적을 달성하여 현재로서는 불필요하거나 부적절한 것,

② 당초의 목적을 달성하는데 실패한 것,

③ 상황의 변동 등으로 존재이유가 희박해진 것 등을

의회가 사업시행 후의 일정기간이 경과한 시점에 있어서 재검토하고 폐지하는 제도적 장치

2) 일몰법과 제로베이스예산의 차이점

일몰법이나 제로베이스예산제도는 양자 모두 정부가 이미 실시하던 것을 재검토하는 과정

양자의 차이는,

① 제로베이스예산제도는 행정과정인데 대하여 일몰법은 입법과정

② 제로베이스예산제도는 조직의 하층구조에서 더욱 효율성이 높은 관리도구인데 반하여 일몰법은 최고관리층과 관련이 있는 장치

③ 제로베이스예산제도는 매년 반복해야 하는 예산과정이나 일몰법은 입법부의 예산과정에 서 비교적 독립된 과정

 

9. 발생주의예산제도

- 발생주의 예산은 발생주의 방식의 회계를 예산편성의 기초로 도입한 예산, 추정재무제표 에 의해 뒷받침되는 세입세출예산서를 작성하는 체계

- 발생주의 예산은 예산 과정의 투명성과 책임성을 증대시키고자 하는 목적에서 채택

- 추정재무재표는 추정재무성과보고서, 추정재무상태보고서, 추정현금흐름표를 포함하여 구성

- 회계보고에 발생주의를 도입하는 것은 예산편성을 위한 의사결정에 유용한 정보 제공

- 발생주의가 회계보고 측면에서만 도입되고 예산은 여전히 현금주의로 편성된다면 발생주 의 도입의 목적이 제대로 살아날 수 없음

- 최근 선진국에서 정부 부문에 발생주의 회계와 함께 동일한 예산방식을 도입한 것은 최근 의 재정개혁의 취지를 보다 철저히 살리기 위한 것